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“十四五”時期城市交通轉型發展的若干問題
2022-01-12 16:22:15

“十四五”時期(2021—2025 年)是中國全面開啟社會主義現代化國家新征程的第一個五年,也是全面推進交通強國建設的第一個五年。根據國家統計局的數據顯示,2019 年中國城鎮化率突破60%,城市已成為人口及社會經濟活動的主要承載區域。未來五年為支撐城市健康發展,構建更加完善城市交通系統的重要性不言而喻。城市交通隨著上一階段城鎮化進程的快速推進同步經歷了快速發展期,基礎設施規模及其所承載的交通量迅速擴大,交通系統在創造巨大規模效益的同時,也面臨邊界效益遞減的困境。與此同時,當前城市交通發展的外部環境正在發生深刻變化,一方面中國已轉向高質量發展階段,隨著城鎮化進程增速放緩、人口老齡化程度加深,交通領域需要逐漸轉變過度追求速度規模的發展方式,更加注重發展質量和效益;另一方面,中美戰略博弈、新冠肺炎疫情等為經濟增長、公共安全等帶來的不確定因素增加,城市交通應在保持發展戰略定力的同時尋求提升系統韌性和綜合效益的有效途徑,以提高城市交通應對復雜環境變化的能力。


01

城市交通發展面臨的挑戰


1.1 資源環境約束不可逆轉


早在2017 年習近平總書記考察北京城市規劃建設時,即提出“要以資源環境承載力為硬約束,確定人口總量上限,劃定生態紅線和城市開發邊界”。目前資源環境承載能力評價已成為編制國土空間規劃的基礎條件。城市交通系統的開放性決定了其與外界環境之間時刻進行著物質、能量與信息交換,長期以來城市交通發展過度依賴土地資源、水資源、化石燃料等資源要素輸入以抵御系統熵增,同時向外界系統輸出廢物、噪聲等污染物,移動源污染已成為大中城市空氣污染的重要來源,從而加劇大氣環境系統熵增。對城市交通系統而言,其輸入及輸出均對資源環境系統帶來巨大且不可逆的損耗,在資源環境承載能力有限的前提下,當前的發展模式不可持續。


此外,城市交通各子系統間的協同程度不足引發交通系統“內卷”現象,子系統間各自為政、互相搶占資源,一定程度上加劇了對資源環境的損耗。例如,城市對外公路、鐵路通道單獨規劃建設,缺乏統籌,導致土地資源浪費和對城市空間的無序切割;小汽車迅速進入家庭,適宜步行和非機動車的短距離出行中小汽車比例過高,出現非理性過度使用問題,加劇道路交通擁堵和污染排放;共享單車興起之初因企業惡性競爭導致車輛無序投放,搶占道路和軌道交通站點周邊用地資源,影響正常道路通行秩序,等等。


1.2 城市發展空間尺度擴大


2019 出臺的《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》(發改規劃〔2019〕328 號)指出“城市群是新型城鎮化主體形態,都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1 小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態”,城市群和都市圈將是下一階段新型城鎮化發展戰略的主要載體,也是城市交通發展在空間維度面臨的最大變數。中國主要大城市平均通勤空間半徑集中在20~40 km,通勤活動空間與城市集中建設區、行政邊界之間存在差異,城市交通服務范圍已突破行政邊界限制向更大范圍延伸,原有圍繞城市集中建設區或行政邊界構建的交通網絡難以滿足更大空間尺度下的交通需求,城市空間尺度隨社會經濟活動和土地開發不斷拉大的同時,支撐城市空間拓展的骨干交通系統在短時期內必然面臨空前巨大的建設壓力,甚至需要從無到有進行建設(例如雄安新區與北京中心城區之間)。此外,發展城市群、都市圈并非城市功能在空間維度的簡單重構,還涉及城市功能定位調整、產業結構和布局重組、人口空間分布變化以及相應的人流、物流需求的變化,因此一方面交通基礎設施在空間維度的層級短板將日益凸顯,另一方面跨區域交通基礎設施與城市中心城區之間的界面銜接,在設施連通、管理體制機制等方面均面臨障礙。


1.3 政府主導模式難以持續


交通運輸作為準公共品,長期過度依賴政府財政投資生產和提供,與充分發揮市場在資源配置中決定性作用的戰略導向相左,存在政府失靈風險,在當前經濟下行壓力加大、新技術新模式不斷涌現的背景下不可持續。具體來說:


一方面,城市交通基礎設施建設運營巨大投入使政府財政承壓。以軌道交通為例,近十年(2010—2019 年)全國城市市政公用設施建設固定資產投資中交通領域投資(包括軌道交通和道路橋梁)占比長期維持高位(60%~70%),其中軌道交通建設投資占比由14%增至29%(見圖1)。截至2020 年底全國在建軌道交通線路里程7 085.5 km,與現狀運營里程7969.7 km 基本相當,軌道交通仍處于大規模建設期,高昂的建設成本(2019 年國家發展改革委批復鄭州、西安、成都等3 市新一輪軌道交通建設規劃的平均每千米建設成本約7 億元)和隨客運量不斷增加的運營補貼(2020 年全國軌道交通單位人公里運營成本0.74 元、運營收入0.48 元,總體處于入不敷出狀態,依賴政府補貼維持正常運營)導致未來一段時期內城市政府在軌道交通建設運營方面的財政支出將持續增大。



圖 1 城市交通領域基礎設施建設固定投資情況


另一方面,政府主導下的交通基礎設施建設和服務與日趨多元化的市場需求之間存在脫節。隨著信息與通信技術的快速發展,傳統交通需求與供給之間的信息不對稱壁壘正在逐漸被打破,城市居民對出行品質的要求不斷提高,交通供給服務模式也在加速迭代轉型。這一過程中,市場對信息技術革命的反映更加靈敏,互聯網企業、汽車制造企業以及其他設備制造商正在主導智慧交通產業升級及場景應用,新型服務模式層出不窮、無人駕駛技術持續升級,新技術為民眾帶來美好預期和服務體驗升級的同時也暴露了政府管理模式存在的不足。


政府主導的交通基礎設施供給和服務管理模式轉型相對滯后,傳統基礎設施和服務智慧化程度不高、管理法規和政策難以適應新服務模式特點等問題正在掣肘交通領域改革創新。


1.4 不確定性風險考驗系統韌性


城市交通發展面臨來自系統外部和內部雙重不確定性。一方面交通發展外部環境不斷變化,來自自然環境和社會經濟的不確定因素增多,凸顯了交通系統在暢通城市基本人員和物資流通環節中的重要作用與不足。例如新冠肺炎疫情爆發對城市運轉帶來巨大影響,城市交通運行模式迎來前所未有的挑戰,為保障公共安全降低人員密度,公共交通載運工具實施滿載率限制,與此同時城市居民選擇私人化交通方式的意愿顯著提高。相比于公共交通,疫情期間小客車運輸量受到的影響更小,疫情穩定后恢復也更快。盡管疫情期間步行和非機動車出行同樣受到青睞,但受出行時間和速度限制,在城市交通尤其是通勤出行中發揮的作用有限,大力提升綠色出行比例的進程受到阻滯(2020 年北京市綠色出行比例由2019 年底的74.1%下降至73.1%,打破了此前保持的增長態勢)。城市居民對私人化交通方式的依賴,與公共交通優先導向存在沖突,未來一段時間疫情防控常態化以及其他未知風險對城市交通系統韌性提出更高要求,同時也為城市繼續推進公共交通優先發展帶來不確定性。


另一方面,城市交通系統內部非線性、非加和效應決定了不確定性為其固有屬性,在多重因素的共同作用下,交通系統發展的結果往往與主觀規劃意圖之間存在偏差。例如持續的基礎設施投資并不意味著持續的客流規模增長,在人口規模相對穩定的前提下,北上廣深等城市單位交通領域固定資產建設投資所轉化的公共交通客運量(含軌道交通和公共汽車)增量呈現下降趨勢。發展的不確定性不僅要求城市交通規劃具備場景適用性和靈活性,也對系統狀態的實時感知、自我甄別和自主修復能力提出更高要求。


圖 2 交通領域固定資產投資獲得的公共交通客運量增長水平


02

 重新審視綠色交通優先戰略



2.1 堅持綠色交通優先戰略導向


優先發展公共交通的戰略思想早在20 世紀60 年代被歐美國家提出并逐步傳播開來。中國于1995 年在中國城市發展戰略《北京宣言》中首次明確提出制定發展大容量公共交通戰略的行動計劃,在公交優先發展方面取得共識12??v觀公交優先戰略的發展歷程,不難看出其初衷是在資源環境條件約束背景下更加高效、經濟、公平地為城市居民提供基本出行服務保障。盡管新冠肺炎疫情在一定程度上激發了城市居民對私人化交通方式的選擇意愿,但城市交通發展的資源環境條件約束并沒有改變,因此堅持公交優先發展的戰略方向也不應改變。

從“十三五”時期開始,部分城市將公交優先發展理念進行了拓展延伸,用綠色出行比例代替公共交通出行比例評價城市交通發展狀況,在鼓勵公共交通優先發展的同時強調改善非機動交通方式。新冠肺炎疫情影響下,盡管公共交通方式受到沖擊,非機動交通方式卻因其私人化特征備受青睞,尤其是自行車出行在疫情穩定后恢復勢頭強勁,對維持綠色出行總體水平至關重要。從這個角度看,以綠色交通優先替代公共交通優先可以在保持戰略方向的同時提升戰略韌性。


2.2 正確認識綠色出行比例指標


綠色出行比例指標是反映綠色交通優先戰略的引導性指標,但并非評價交通系統發展優劣的唯一指標。以北京為例,“十三五”初期北京市提出到2020 年中心城區綠色交通出行比例由70.4%提升至75%的規劃目標,并在2019 年之前實現了年均提升0.85 個百分點達到74.1%,較高的指標基數意味著未來增長的空間已十分有限,這也是很多城市在“十四五”時期面臨的發展困局。從世界范圍看,北京、倫敦、紐約不約而同地將綠色出行比例遠期發展目標設定為80%(實現年份分別為2035 年、2041 年和2050 年),河北雄安新區更是提出90%的發展目標,但不論取值如何都意味著綠色出行比例存在“天花板”,難以實現持續增長。因此不應過分執著于提高綠色出行比例指標值,而應堅持因城施策,在落實綠色交通優先戰略的同時,強調建立更加合理的交通結構關系,明確各交通子系統的合理定位。


綠色出行比例指標與交通領域綠色低碳發展存在概念錯位,在指標內涵上容易引起歧義、指向不明,例如電動汽車是否屬于綠色交通方式;此外,近年來不斷涌現諸如順風車、分時租賃汽車、定制公交等新型服務模式也遵循了節約集約利用運輸服務資源的理念,是否應算作綠色出行予以鼓勵有待明確。鑒于此,可將綠色出行比例指標按照資源集約利用和節能環保兩個維度做拆分,以集約化出行比例評價城市交通系統節約集約利用資源的情況,包含公共交通以及其他高承載或高利用率車輛(如出租汽車、共享合乘、高承載車輛等);以節能環保出行比例評價城市交通低能耗、低排放出行情況,包含單位周轉量能耗或排放較低的出行方式(如步行、自行車、新能源汽車等)。


03

優化調整發展戰略路徑

3.1 強化系統融合


交通是一個開放的復雜巨系統,交通系統在不斷演進發展過程中同時存在規模效應和結構效應?!笆奈濉睍r期隨著交通發展邊際效益降低,規模效應將逐步弱化,而結構效應的作用將逐漸加強,城市交通發展不應再過分追求設施設備規模,需要更加重視系統融合與結構優化。對城市交通系統而言,系統融合的內涵十分豐富,包括交通系統內外部之間以及交通系統內部不同空間范圍、不同交通方式等所有存在交互界面的系統要素之間。


交通系統內外融合需要建立交通與城市土地利用、社會經濟發展、資源環境等系統之間的良性互動反饋機制。將資源環境作為交通發展的硬約束,圍繞碳達峰和碳中和目標,將綠色低碳理念貫穿于基礎設施、載運工具、管理政策等各個環節;同時處理好城市與交通之間的源流關系,將交通承載力作為城市發展約束條件,不斷尋求城市運行所產生交通需求與交通系統供給之間的動態適配,以軌道交通站城融合和交通樞紐周邊一體化開發作為切入點,從規劃、建設、運營、管理等環節理順城市與交通協同發展機制。


1)跨空間融合體。


一是打破空間邊界約束,加強城市群、都市圈、中心城區、新城等不同空間區域交通設施互聯互通,通過完善運營服務網絡、財稅補貼機制等推動交通服務跨界延伸,淡化空間邊界對交通全時段、全過程服務的阻滯影響。二是強化通道資源統籌,城際之間通過線路共構或并行、復線化等措施加強交通通道資源的立體化復合化利用,提高通道資源利用效率的同時減少對國土空間的無序分割;城市內部按照人本位理念重塑街道空間,轉變小汽車導向的路權分配模式,保障步行、自行車通行權,結合城市發展特點兼顧電動自行車、快遞三輪車等特殊車輛通行需求,同時促進街道空間內交通出行空間與兩側建筑退線及立面空間的一體化設計。三是加強樞紐節點一體化,交通樞紐換乘不便已逐漸成為影響交通網絡效能的瓶頸,未來應重視交通樞紐建設對系統融合的關鍵作用,通過一體化規劃設計與運營管理壓縮換乘時間、提高換乘便利性。四是充分認識空間差異性,交通系統的復雜性決定了不同空間范圍內發展著力點及目標的差異性,“一刀切”的規劃目標將無法適應未來城市交通發展,應將總體目標在不同空間范圍內進行差異化分解,實現不同空間范圍發展目標與總體目標的有機統一,以落實精準施策。


2)跨方式融合。


不應在發展單一交通方式上過分著力,而忽視各交通方式間的協同效應。應重新審視各交通方式功能定位,將發展重點由追求綠色出行比例總體提升向實現綠色出行方式之間結構優化轉變。在軌道交通大規模發展和公共汽車客運量下降的背景下,處理好軌道交通與公共汽車交通的關系,不再單獨制定軌道交通或公共汽車交通發展策略,而是圍繞提升公共交通服務品質和效率的統一目標,逐步形成以軌道交通為主體和骨干,以公共汽車交通為基礎和補充的公共交通體系,充分發揮各自在運行速度、可靠性、服務可達性等方面的差異化優勢,通過接駁線路優化、運營及到站時間匹配、樞紐場站建設、換乘票價優惠等一系列措施發揮二者協同效應,共同提升公共交通服務吸引力。


3.2 實施創新驅動


改革創新是發展的根本動力,在資源環境約束、人口結構變化、人力成本上升、資金壓力增大的背景下,城市交通發展應逐漸擺脫對要素投入的過度依賴,逐漸轉向依靠創新驅動發展?!笆奈濉睍r期城市交通領域改革創新應重點關注技術創新、供給服務模式創新和運行機制創新三個方面。


1)技術創新。


盡管自20 世紀90 年代“智能交通”概念出現,交通領域即已開始不斷迭代升級的技術變革之路,實現了由簡單數據采集分析向數據集成、智能網聯設備階段的演變,但仍然存在基礎設施智能化水平偏低、數據信息標準化程度不足、智慧應用場景單一等諸多問題。在以寬帶移動互聯網、云計算、物聯網、大數據、高性能計算、移動智能終端等為代表的新一代信息技術變革加持下,“十四五”時期,智慧賦能、數字轉型將成為交通領域發展的鮮明特征,智慧交通將向全方位監測感知、實時動態模擬與決策分析、精準管控和信息服務等方向發展。值得注意的是,交通領域技術創新長期依賴技術研發和裝備制造企業等市場力量主導,與交通發展戰略之間存在錯位,例如汽車制造企業主導的無人駕駛技術研發在提升主動安全性的同時,更多地從企業利潤角度出發著眼于提高機動車的利用率,與資源環境約束下的交通集約化發展戰略導向相悖;又如裝備制造企業熱衷于新型有軌電車研發,但尚未解決有軌道電車制式受非獨立路權、道路交叉口、發車間隔等因素限制而實際運量不高的問題,從城市交通戰略角度發展有軌電車的必要性尚存爭議。因此如何在技術創新與發展戰略之間尋求平衡點,在交通技術創新中發揮政府在戰略和政策制定中的效能,將是“十四五”時期面臨的重要課題。


2)模式創新。


交通服務供給與出行需求之間的關系將發生變化,一方面在新冠肺炎疫情影響下城市預約文化逐漸興起,醫院預約就診、公園景區預約購票、地鐵預約進站等舉措使出行需求變得可預知也更易調控;另一方面,隨著出行需求信息更加清晰化以及人民群眾出行需求更加個性化、差異化,交通供給服務模式也將逐漸由需求追隨供給向供給響應需求轉變,通過多層級基礎設施網絡、更加靈活的調度組織,實現服務品質差異化,滿足不同類型出行者需求的同時實現對出行需求的實時動態響應。交通供給與需求之間將形成需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡。此外,交通服務供給模式創新也將在一定程度上促進技術變革,例如為實現更加精細化的出行行為特征分析,交通模型內核將逐漸由基于出行建模(Tripbased)向基于活動建模(Activity-based)轉變;又如在國內外城市積極構建的面向出行服務一體化(Mobility as a Service, MaaS)平臺中,出行者決策過程須由點對點出行計劃逐漸向多時段、多節點、多方式全過程出行安排轉變,提供更加定制化的出行服務。


3)機制創新。


在交通基礎設施大規模建設與政府財政投資壓力增大背景下,交通投融資機制改革將進入深水區。城市交通服務具有準公共品屬性,應兼顧政府和市場在交通服務供給中的作用,堅持市場化、產業化的改革方向。在交通建設項目自身無法實現財務可持續、對社會資本吸引力不足的情況下,應從交通與城市互動關系角度出發,更加注重交通正外部性的利用,完善土地溢價回收和反哺交通發展建設、土地分層確權與出讓、交通行業建設運營全生命周期定價等相關政策機制,拓展交通發展建設投資來源,提升可持續發展能力。


3.3 補齊發展短板


黨的十九大報告明確提出打造共建共治共享的社會治理格局,城市交通發展如何體現社會公平原則以及共享發展成果將成為下一階段發展的核心問題之一?!笆奈濉睍r期城市交通應在關注總體發展水平提升的同時更加關注補齊發展短板,發展著力點應由滿足大多數人出行需求向改善少數群體出行傾斜,避免因發展不平衡產生木桶效應,從而影響社會治理總體效能。當前城市交通亟須補齊兩方面的發展短板,即層級結構短板和出行效率短板。


1)層級結構短板。


隨著通勤空間尺度不斷擴大,當前以地鐵制式為主體(國內城市已運營軌道交通里程中地鐵制式占比78.8%,在建線路中地鐵制式占比同樣高達83.3%)的城市軌道交通系統已難以支撐城市長距離快速化通勤需求,直接服務城市中心30~50 km 半徑的市域(郊)鐵路層級尚未形成,導致軌道交通出現層級短板。因此“十四五”時期軌道交通規劃與建設審批應在兼顧加密城市建成區軌道交通線網的基礎上向市域快軌制式傾斜,加速形成軌道交通快線網絡,適應城市空間尺度拓展需要。


城市道路網結構不合理,決定路網可達性、連通性的低等級道路里程偏低,尚未實現由車本位“大街區、寬馬路”向人本位“窄馬路、密路網”的轉變。全國36 個主要城市平均路網密度為6.1 km/km2,僅3 個城市(深圳、廈門、成都)達到中央城市工作會議提出的8 km/km2 路網密度目標。路網層級短板導致的路網密度偏低,直接影響了公共交通服務的通達性以及步行和自行車系統的便捷、連續、安全,成為阻礙綠色出行比例提升的重要因素。相比之下,倫敦、紐約等城市已將自行車網絡可達性作為城市交通發展的重要指標(見表1),其背后需要高密度的道路網做支撐。隨著綠色發展和健康生活理念逐步深入人心,下一階段應從彌補道路網層級短板、提升路網密度入手,為促進綠色出行方式發展提供基礎保障。


2)出行效率短板。


這一短板集中體現在城市通勤效率偏低,極端通勤比例過高。全國36 個主要城市45min 以內通勤比例介于58%~90%,與之相對,60 min 以上極端通勤比例為4%~26%。極端通勤群體并未享受到有效快速交通服務,同時過長的通勤時間或距離已成為引發系列社會問題的不穩定因素。作為城市交通系統中實際平均出行速度最高的交通方式,軌道交通并未實現有效服務覆蓋是導致通勤效率偏低的重要因素之一。全國36 個主要城市1 km 軌道交通覆蓋通勤比例低于40%。以北京市為例,盡管北京城市軌道交通線網規模和客運量均居全國前列,但中心城區軌道交通出行比例(全方式)僅為14.7%,實際服務人口僅約300 萬~400萬人(約占常住人口18%)。為解決軌道交通對城市功能覆蓋不足的問題,北京近期發布的區級層面中長期規劃中已將軌道交通站點覆蓋居住和就業人口比例作為重要的發展指標(見表1)。當然,僅通過強化軌道交通服務覆蓋并不能從根本上解決極端通勤問題,國內外城市已將提升45 min 通勤比例作為發展目標(見表1),其實現路徑包括識別極端出行群體的時空分布特征,有針對性地提供快速化公共交通服務。


表1 城市交通補齊發展短板相關規劃指標




3.4 注重存量優化


在經歷快速城鎮化階段后,城市交通系統已積累的了大量存量資源,隨著人口增速和城鎮化率增速逐漸放緩,在資源環境約束和高質量發展背景下,北京、上海等超大城市已開啟減量提質發展模式,未來將有更多城市進入存量或減量發展階段。相應地,未來城市交通規劃需要由注重規模擴充的增量規劃逐漸轉向內涵提升的存量規劃,甚至是減量規劃。盤活既有存量資源將是“十四五”時期城市交通發展的重要特征,并且存量資源不僅局限于通常意義上的土地資源,還包括交通系統內的基礎設施與載運工具。


1)基礎設施。


在交通基礎設施存量規模不斷擴大、增速放緩的背景下,存量設施的有效利用和維護將逐漸成為未來交通基礎設施發展的重心。一方面,應在不對既有設施進行大規模改擴建的前提下,通過優化空間分配、組織管理尋求設施利用效率最大化。例如北京市公交專用車道里程已突破1 000 車道公里,但普遍存在使用利用效率不均衡的問題,如何在保障公共汽車運行效率的同時通過細化使用時段、車型和臨時借道管理等提高公交專用車道網絡利用效率將是“十四五”時期亟須突破的課題。另一方面,存量設施的養護資金投入隨設施規模的擴大而持續增加,與建設投資相比已無法忽視。應強化對存量基礎設施的資產管理,合理安排全生命周期資金使用計劃,以盡量低的成本確?;A設施處于良好使用狀態。同時探索通過資產證券化方式開展市場化融資,提高資產流動性,吸引社會資本以不同方式參與存量基礎設施改造提升。


2)載運工具。


據公安部統計,截至2021 年3 月全國機動車保有量已達3.78 億輛,其中72 個城市汽車保有量超過100 萬輛,16 個城市超過300 萬輛(北京超過600 萬輛,成都、重慶超過500萬輛,蘇州、上海、鄭州超過400 萬輛)。龐大的機動車保有量基數占用了大量的城市空間資源、引發停車供需矛盾難題,但機動車的利用效率并不高(例如2019 年北京私人小汽車平均出車率為74.4%)。為抑制機動車數量過快增長而出臺的限購政策,僅著眼于增量控制,一定程度誘增了購車潛在需求,在增加社會輿論風險的同時并沒有解決存量的問題。此外,《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確提出“推動汽車等消費品由購買管理向使用管理轉變”,“加快壯大新能源汽車產業”。隨著國家層面對于汽車消費和新能源汽車推廣的發展導向逐漸清晰,限購政策面臨調整,并且車輛能源結構優化也無法僅通過增量實現?!笆奈濉睍r期亟須出臺盤活機動車存量相關政策,包括促進存量機動車流轉和共享以降低持有需求、完善存量機動車退出機制、鼓勵私人機動車能源結構更新等。


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